Enhetschefer inom teknisk förvaltning och enhetschefer inom skola och omsorg har helt olika möjligheter att synliggöra sin verksamhets behov uppåt, visar en doktorsavhandling från Stockholms universitet.

Mellan enhetschefer inom de manligt dominerade tekniska verksamheterna och den kommunala ledningen är kommunikationsvägarna öppna och ledningen – både den politiska och i förvaltningen – är välinformerade om verksamheterna.
Men mellan de kvinnligt dominerade verksamheterna, som  skola och omsorg, och den kommunala ledningen fungerar inte kontakten. Enhetscheferna har inte den strategiska ledningens öra och lyckas inte kommunicera sina problem och viktiga frågor uppåt.
Det är en av slutsatserna som sociologen Tina Forsberg Kankkunen drar i sin doktorsavhandling ”Två kommunala rum – Ledningsarbete i genusmärkta tekniska respektive omsorgs- och utbildningsverksamheter”.
– I manligt dominerade tekniska verksamheter har tjänstemännen nästan daglig kontakt med sin förvaltningsledning. Och så ofta som veckovis med politikerna, men så var det inte i de kvinnodominerade verksamheterna utbildning och omsorg, berättar Tina Forsberg Kankkunen.
Men det handlade inte om att cheferna som individer var diskriminerade på grundval av kön, utan den helt olika behandlingen hänförde sig till de olika verksamhetsområdena.
Skillnaderna var stora på flera sätt. Det förvånade Tina Forsberg Kankkunen.
– Antalet underställda per chef var tre gånger så stort i de kvinnligt dominerade verksamheterna skola/omsorg mot manligt dominerade tekniska verksamheter – i snitt 55 mot i snitt 18.
– I verksamhet som är mer förutsägbar och standardiseringsbar kan man ha fler underställda per chef. Men här var det tvärtom.
– I mer oförutsägbar och mänskligt mer komplicerad verksamhet, där hade cheferna många fler underställda, konstaterar Tina Forsberg Kankkunen.
När hon påpekade detta för politikerna på skol- och omsorgssidan kliade de sig i huvudet: ”Hm, det där har vi inte tänkt på”.
– Det värsta exempel jag hört talas om gällde en chef inom omsorgen som hade – 150 underställda.
– Hur kan man ha det ordnat så att en chef har 150 underställda? Varför är det inte så i teknisk förvaltning, frågade jag politikerna.
– Nja, en chef i teknisk verksamhet förväntas ju vara en närvarande chef, svarade de.
Och varför skulle det inte krävas av en chef inom skola eller omsorg?
Det är mycket förgivet-antaganden som styr vad vi har för föreställningar och därmed hur vi handlar, menar Tina Forsberg Kankkunen.
– Både politiker och tjänstemän föreställde sig att de kvinnodominerade verksamheterna, som förskola och skola, skola i alla åldrar dessutom, är så pass likartade att enhetschefer inom de verksamheterna därför kan ha så stora ansvarsområden. Till exempel både förskola och skola.
– Men de tekniska verksamheterna, resonerade både politiker och tjänstemän, är av en sådan komplex art att det är svårt att slå ihop enheter och svårt för en enhetschef att ansvara för ”för stora” enheter.
– Vad det är som ger sådan legitimitet åt det ena men inte det andra, det var politikerna inte medvetna om.
Märkligt nog fanns det också oftare politiskt beslutade reservanslag för oförutsägbara händelser inom de tekniska verksamheterna, men inte för omsorg och skola.
En annan skillnad var, att enhetscheferna inom tekniska verksamheter visade sig ha väldigt mycket bättre tillgång till det man kallar mötesarenor med den strategiska ledningen, än enhetschefer inom skola/omsorg.
– I de kvinnligt dominerade verksamheterna handlade det om stora möten med många enhetschefer samtidigt när man träffade kommunledningen, säger Tina Forsberg Kankkunen.
– Rektorer kunde på sin höjd bli kallade till ett möte där de skulle rapportera om var betygsnivån låg på deras skola. Men det förekom ingen diskussion och man hade inga regelbundna möten med frågor från politikerna om hur det fungerar i verksamheten och vilka problem man har.

Men gjorde inte rektorer några försök att lyfta sina verksamhetsproblem?
– Jodå, ett antal rektorer hade försökt lyfta problem inom sin verksamhet, men bara fått dem bollade tillbaka: ’Det där får du lösa själv – inom befintlig budget’.
– Rektorer skulle nog kunna lyfta sina problem mera, men det är inte så lätt när man inte har någon mottagare.
Politikerna som ansvarade för de tekniska områdena, där kontakten med tjänstemännen var tät, kände – inte så förvånande – till frågorna och problemen i verksamheterna.
– Politikerna inom skola och omsorg kunde kanske vara engagerade och kunniga på ett övergripande plan, men de hade ingen kännedom om vad som händer i verksamheten – dagliga händelser och problem. Hur ser förutsättningarna ut i verksamheten för att man ska kunna nå beslutade mål? Den kunskapen hade de inte.
En orsak till att kommunledningen har större förståelse för de tekniska verksamheterna är nog också, menar Tina Forsberg Kankkunen, att de alltid funnits i kommunal regi, medan välfärdsverksamheterna tillkommit senare.
– Och skolan blev kommunal samtidigt som vi hade nedskärningarna på 1990-talet.
De olika kontaktrutinerna innebär att uppgifterna inom omsorgs- och utbildningsverksamhet inte blir synliggjorda och tilldelningen av resurser inte diskuteras i relation till arbetsuppgifterna på samma sätt som inom tekniska verksamheter.
I sin tur får det som följd, skriver Tina Forsberg Kankkunen, att den högre ledningen har en tendens att lägga ett större osynligt ansvar på enhetscheferna inom omsorg och utbildning.
Ansvaret projiceras så att säga på enhetscheferna, utan att den lägre nivån har möjlighet att ta upp en diskussion om vilka förutsättningar de skulle behöva för att kunna göra ett gott arbete.

Kan man då säga att politikerna inom skola och omsorg egentligen inte vet vad de fattar beslut om?
– Det finns en risk att högre ledningsnivåers beslut grundar sig på felaktiga fakta när problem i verksamheten inte är sedda och erkända, menar Tina Forsberg Kankkunen.
– Budgeten är betydligt mera anpassad till de tekniska verksamheternas behov och man hade betydligt större möjligheter att synliggöra verksamhetens behov. Inom skola/omsorg fick man en budget och så skulle man klara sig inom den bara.
– Även den tekniska sidan slåss mot ständiga nedskärningar. Skillnaden i min undersökning är att där hjälpte alla aktörer till att prioritera, säger Tina Forsberg Kankkunen.
– När tjänstemännen inom teknisk verksamhet bad om hjälp att prioritera, så fick de som regel hjälp.
– Och om de inte fick det, slog de kollektivt näven i bordet och sade att ’Nu får ni ta och berätta för oss vad vi ska dra ner på, när resurserna inte räcker’.
– Och då fick de hjälp.
– Medan enhetschefer i kvinnligt dominerade verksamheter görs enskilt ansvariga trots att varken arbetsuppgifterna blir synliggjorda och erkända eller förutsättningarna för att klara arbetsuppgifterna diskuteras.

Men kan man inte förstå politikerna också? Ska de bara pytsa in de pengar rektor begär oavsett hur effektivt skolan arbetar?
– Nej, men om man inte har en cirkelkommunikation från lärare till rektor, från rektor till kommunledning och tillbaka, så stannar ju viktig information på lägre nivåer. Då får alla parter sämre förutsättningar att lösa problemen och skapa en effektiv organisation.
– Man kan fråga sig om det är möjligt att göra prioriteringar utan denna cirkelkommunikation. Och utan den vet man inte på högre nivåer hur nedskärningar slår i praktiken.
En bättre kommunikation mellan nivåerna kräver dock att rektor får tid för det pedagogiska ledarskapet, säger Tina Forsberg Kankkunen.
Men tendensen är den motsatta.
Det finns ett tryck från medborgarna att verksamheten på golvet inte ska naggas i kanten. Då drar politikerna in resurser till administrativt stöd inom skola och omsorg, där samspelet mellan de organisatoriska nivåerna är dåligt och där mätbarheten är knepigare.
Men de administrativa uppgifterna kvarstår, och problemet med att få tid att utföra dem förs neråt i organisationen, från den strategiska ledningen till skolan, och även från rektor till lärarna.

Men är det inte naturligt att det är lättare för kommunledningen att bedöma kostnader inom teknisk förvaltning?
– Jo, eftersom de verksamheterna ofta är mer standardiserbara är de också lättare att mäta. Men det innebär att kommunikationen mellan organisatoriska nivåer är än viktigare i de verksamheter som är svåra att mäta och utvärdera.

Kan det vara så att förvaltningen och den politiska ledningen också har för liten organisation till sitt förfogande för att kunna hjälpa rektorerna att skapa en pedagogiskt effektiv organisation?
Det skulle kunna vara så, säger Tina Forsberg Kankkunen.
– En nämndordförande på den tekniska sidan ansvarar i genomsnitt för tre enhetschefer, förvaltningschefen för fem. En nämndordförande för omsorgs- och utbildningsverksamhet, liksom förvaltningschefen där, har tjugotvå enhetschefer under sig.

text: Kerstin Lööv