Nr 6/15 2015-08-25

Vad heter nästa styrmodell?

Regeringen har deklarerat att man vill komma fram till en ny och bättre styrning av offentlig verksamhet ”bortom New Public Management”. Skolledaren har lyssnat på några av de forskare och debattörer som studerat de styrmodeller som dominerat de senaste decennierna.

Rektorer och lärare hör till de yrkesgrupper som fått mycket mera administrativa arbetsuppgifter de senaste decennierna, läkare är en annan grupp, där proportionen administration ökat markant. Men reformerna inom offentlig sektor hade ju effektivisering som ett av sina mål?
I slutet av 1980-talet började en kritik av effektiviteten i offentlig sektor ta fart i Sverige. Tankar om att styrning och organisering av offentlig verksamhet borde ta privat sektor som förebild hade börjat spridas. I Europa var det Margaret Thatcher som introducerade det nya modet, inspirerad av Ronald Reagan.
Under 1980-talet hade många OECD-länder påbörjat reformer av den offentliga sektorn. Förvaltningsorganisationer stod under hård ekonomisk press i hela västvärlden genom kostsamma välfärdsåtaganden samtidigt som vi hade problem med tillväxten.

Begreppet New Public Management, NPM, myntades 1995 av den brittiske statsvetaren Christopher Hood, som fått i uppdrag av OECD att studera och beskriva förhärskande styrningstendenser. Hood kom fram till ett antal karakteristiska drag.
Ett av de drag han kunde se i förändringarna av styrningen av offentlig sektor var att ansvar börjat delegeras till lokala resultatenheter, i gengäld åtföljt av resultatutvärdering.
Privat sektor hade blivit förebild också för ledarskapet. Andra principer var konkurrensutsättning, avreglering och ekonomisk återhållsamhet, totalt sju principer (se faktaruta).

I Sverige började NPM-reformer införas under andra hälften av 1980-talet, när Socialdemokraterna hade regeringsmakten.
En av de pådrivande i Sverige var Klas Eklund, nära medarbetare till finansminister Kjell-Olof Feldt.
Odd Engström, statssekreterare och vice statsminister 1982-91, räknas också dit. Han myntade uttrycket "inte mer pengar till reformer utan mer reformer för pengarna".
Från statsförvaltningen spred sig NPM-tänkandet till kommuner och landsting. De första åren handlade det mest om bolagiseringar av vissa kommunala verksamheter. När den borgerliga regeringen kom till makten 1991 tog också marknadiseringen fart, med konkurrensutsättning och privatiseringar.
Enligt Christopher Hoods studie var Sverige ett av de länder där NPM fått störst genomslag.

NPM och modeller för styrning av offentlig verksamhet har uppmärksammats i en rad under året.
Regeringen har arrangerat några av dem, varav Skolledaren har lyssnat på ett. Vi har också tagit del av ett seminarium arrangerat av SNS, Studieförbundet Näringsliv och Samhälle, och ett initierat av tidskriften Organisation & Samhälle och Score, mångvetenskapligt centrum för forskning om offentlig sektor vid Stockholms universitet.
En återkommande kritik är att de granskningsmetoder vi fått, hämtar inspiration från redovisningsideal. Man tenderar att översätta komplexa kvalitativa företeelser till enheter som går att jämföra med andra. Vi får index, rankingar, benchmarking, SIQ-modell med ett antal variabler. En organisation skryter med att de producerar sexhundra nyckeltal.
Men det är ett problem i debatten, menar Per Melander, generaldirektör för Inspektionen för socialförsäkringen, att kritiken ibland buntar ihop allt vad utvärdering heter.

Man kan vara kritisk mot NPM och fortfarande hävda behovet av kvalificerad utvärdering och analys, men, säger han, relationen mellan beställare och utförare är mycket mer komplicerad än man föreställer sig.
- All kontroll är ofullständig och kan alltid exploateras av producenten. Då kan vi få den kapplöpning med nya indikatorer som vi fått.
- En eskalering av mätningarna kan få till följd att normer och beteenden i verksamheten blir dysfunktionella, och i vissa fall får vi en kraftig förlust av kunskap hos beställaren. Gör man sig av med den hamnar den offentliga sektorn i fel sorts beroendeförhållande till den privata utföraren.
Skolpengen skapar inte, menar han, någon äkta marknadssituation.
- Då hade effektivitetsvinster kunnat komma kunderna till godo. Nu går den vinsten till producenten. Dessutom skapar man nya bevekelsegrunder för expansion.

Ett exempel på den effekten är, enligt Per Melander, assistansreformen som skulle ge stöd till funktionshindrade. Bengt Westerberg kostnadsberäknade den till 4-5 miljarder per år. I dag ligger kostnaden på 30 miljarder per år.
Men att övergå till att "låta professionerna styra" är enligt Per Melander inte en lösning på problemet.
- Det finns anledning för regeringen att rensa ut en del avarter i offentlig sektor, men seriösa utvärderingar bör man behålla. Man ska skjuta på rätt pianist.

Louise Bringselius, docent i företagsekonomi vid Lunds universitet, menar att de trender och idéer som räknas till New Public Management är en väldigt brokig samling som inte går att fösas ihop som ett och samma problem. NPM kan både innebära ökad autonomi när det gäller policy i organisationen men också minskad autonomi när prestationsmätning blir centralt.
- Professionell autonomi är inte heller något som bör se likadant ut oavsett område och profession.
Ansvaret blir dessutom speciellt, menar hon, när det som ofta inom offentlig sektor handlar om livsavgörande verksamheter. Hon tar fosterhemsplaceringarna 1950-70 som exempel.
- Då valde man att förlita sig på handläggarnas autonomi.

Anders Ivarsson Westerberg, docent i företagsekonomi vid Södertörns högskola, har studerat hur det går till när fler arbetsuppgifter skapas inom en offentlig verksamhet. En central ingrediens inom NPM är att man bildar resultatenheter som blir till självständiga organisationer.
Antalet myndigheter har på de senaste decennierna minskat något, men samtidigt, konstaterar han, har antalet organisatoriska enheter ökat. Det som händer då är att man får ett större behov av samordning mellan de organisatoriska enheterna.
- Vi behöver kommunicera mera. Det kräver möten. Och man skapar tvärprofessionella team. De så kallade transaktionskostnaderna ökar.
- Och plötsligt blir man en resultatenhet. Det krävs då en budget, verksamhetsplaner, ansvar för personal, arbetsmiljöplan.
I sin tur skapar detta sämre arbetsmiljö och mera stress, men det kan också leda till att man sysslar med fel saker, som polisens jagande av "pinnar". Detta kan bli, menar han, en demokratiförlust.
- Ändrar vi ersättningssystem i sjukvården omfördelar vi ju samtidigt vård. Borde det inte vara ett politiskt beslut?
Det paradoxala med NPM-organisering är, säger Nils Brunsson, professor vid Uppsala universitet och Score*, att politikerna tycker att de styr mindre – de har ju delegerat ned ansvar till de organisatoriskt självständiga enheterna. Men de som jobbar i verksamheten upplever också att de blir mer styrda – av styrningen.
Som många andra i NPM-debatten poängterar han att det inte är möjligt att gå tillbaka till äldre styrsätt. Utredningen om styrning av offentlig verksamhet "blir ingen lätt resa".

Inga-Britt Ahlenius, i sin karriär bland annat budgetchef i finansdepartementet 1986-93 och generaldirektör för Riksrevisionsverket 1993-2003, tycker att det var bra att vi gjorde oss av med "den kvävande detaljreglering" av statliga myndigheter vi hade för drygt tjugofem år sedan.
Hon menar att regeringen dessutom bara trodde sig styra genom den, medan man i själva verket inte hade kontroll över "output".
Däremot måste man utveckla relevanta mått för verksamheten, där kan man inte ha privat sektor som förebild. Där har, menar hon, staten avhänt sig den strategiska styrningen.
När det gäller besluten att tillåta privatiseringar och bolagiseringar inom kommunal sektor anser hon att det var en abdikering från medborgerligt inflytande.

Vi har fått en mängd icke avsedda konsekvenser av mätningar, konstaterar Johan Alvehus, doktor i företagsekonomi vid Högskolan i Kristianstad. Ett exempel som han ger är universitetens användning av mått som genomströmning för att värdera undervisningens kvalitet.
Ett sätt att få upp genomströmningen är att konstruera enkla tentor. Föreläser läraren dessutom på ett underhållande sätt och väljer litteratur enbart på svenska – och inte för mycket – får man upp nöjdheten.
Att använda studenternas nöjdhet som mått innebär, säger Johan Alvehus, att man valt bort andra dimensioner, som till exempel att studenterna blir utmanade.
Offentliga verksamheter ska, framhåller Annelie Roswall Ljunggren, statssekreterare hos civilminister Ardalan Shekarabi, utvärderas på något sätt, men utvärderingen ska, betonar hon, vara verksamhetsanpassad och ske med kvalificerade metoder.
- Man måste förstå området man tittar på. Och vi måste säkerställa medborgarperspektivet. Det är viktigt att kommunförvaltningarna gör det. Medarbetarna i verksamheten måste få goda möjligheter att göra ett bra jobb.
Utvärderingskraven har ökat byråkratin, konstaterar hon.

Men det handlar inte om ett återtåg, och inte heller, försäkrar Roswall Ljunggren, om någon revolution. Hon tycker att den så kallade tillitsreformen i Danmark är intressant i sammanhanget. (Den danska Tillidsreformen syftar till både modernisering och professionalisering av de anställdas arbete men – också besparingar på 12 miljarder fram till 2020, se faktaruta).
Statsvetaren Bo Rothstein har ytterligare ett perspektiv.
Förtroendet för myndigheter och officiella serviceinstitutioner är enligt hans forskning avgörande för den sociala tilliten och det sociala kapitalet i ett land. Och där är de nordiska länderna internationellt sett positiva undantag.
-Vi ska ha kontroll, säger han, men när verksamheten utformas är det viktigt att det sker på ett sådant sätt att inte grundnormen för verksamheten eroderas.
Hans slutsats är att god kvalitet på offentlig förvaltning är helt avgörande för den upplevda välfärden i ett land.

NPM:s grundprinciper

Christopher Hood, brittisk statsvetare, analyserade i början på 90-talet, på uppdrag av OECD, hur offentliga organisationer sedan 1980-talet tenderade att styras i västländer.
Han formulerade sju principer för den trend som han såg och som han benämnde New Public Management.
Alla principer hänger inte nödvändigtvis ihop "logiskt". Princip nr 1 kan tyckas motsäga princip 2, 3, 4 och 6, se kommentar under princip 1.

  1. Starkare mandat och större handlingsutrymme för förvaltningschefer. (En rad västländer började förändra styrningen av sina myndigheter mera i riktning mot den traditionella svenska modellen med självständiga myndigheter utan ministerstyre.)
  2. Prestationsmätning med en ambition om tydliga mått.
  3. Fokus på resultat, inte process.
  4. En decentralisering och uppdelning av verksamheter på flera mindre delar.
  5. Införande av konkurrens i offentlig sektor.
  6. Styrning och ledning med näringslivet som modell.
  7. En ambition att dra ner på kostnaderna.

Flera utredningar om styrning och välfärd

Inte bara den aviserade utredningen om "styrmodeller bortom NPM" berör styrsystemets utformning inom offentligt finansierad verksamhet.
Även Skolkommissionen ska se över ansvarsfördelningen mellan stat och kommun och ge förslag till systemförändringar.

I utredningen "Rektorn och styrkedjan", föreslår professor Olof Johansson bland annat en genomlysning av den styrkedja som rektorerna befinner sig i både utifrån kommunernas ansvar för det nationella uppdraget och rektorernas arbetsförhållanden.
Perspektivet med en rektors beroende av den pedagogiska insats som hans eller hennes kolleger gjort på tidigare stadier i "skoltrappan" och ansvaret för att den pedagogiska kedjan nerifrån och upp nämns inte. Han menar också att rektorers tuffa arbetssituation skulle kunna avhjälpas med mera utbildning och kompetens.
Utredningen om vinster i välfärden, "Ett nytt regelverk för offentlig finansiering av privat utförda välfärdstjänster", som tillsattes i mars, ska i första hand behandla regelverket som styr upphandling, men berör även den styrsystemets utformning.
En branschorganisation för företag som säljer tjänster till det offentliga, Svenska Vård, läser uppenbarligen in ett hot mot sin verksamhet. I annonser och debattartiklar har man under våren talat om hur viktiga man är.
Delar av revisionsbranschen tycks dela den oron. Vad händer om utredare och politiker kommer fram till att offentlig sektor kan klara sig med färre utvärderingar, rankingar, nyckeltal, mindre benchmarking och genomlysning?

Dansk reform med tuffa krav

I Danmark har motsvarigheten till SKL och offentliganställdas huvudorganisationer men också tre departement i den förra regeringen, däribland Finansministeriet, ett avtal om att arbeta för effektivisering och handlingsfrihet inom offentlig sektor. Ett mål är att man samtidigt ska spara in 12 miljarder till 2020.

Initiativet till det som till slut blev ett avtal togs av Margrethe Vestager (Radikale Venstre), som var inrikes- och ekonomiminister 2013. Reformen skulle öka tilliten till de offentliganställda och stärka kvaliteten i arbetet.
En del facklig kritik har riktats mot den avtalsbaserade reformen. En förvaltningsforskare, Jacob Torfing, professor vid Roskilde Universitet, har uttalat att den del av planen som handlar om modernisering egentligen handlar om mera New Public Management, inte mindre.
De sju principer som avtalet vilar på är:

  1. Styrning i offentlig sektor ska fokusera på mål och resultat, vilket sägs kräva "genomskinlighet".
    Dialog om mål och resultat plus dokumentation ska vara utgångspunkt för arbetet.
  2. Ledning och styrning ska ta avstamp i tillit och ansvar, handlingsfrihet ska mötas med ansvar för att målen uppnås.
  3. Utveckling och professionellt handlingsutrymme ska bygga på väl underbyggd dokumentation.
  4. Dokumentationen ska vara ett redskap för både kvalitetsutveckling och effektiv användning av resurserna.
  5. Frihet när det gäller metoder ska basera sig på kunskap om vad som fungerar.
  6. Ledningen ska främja innovation. Nytänkande och teknologianvändning förutsätter att ledningen utvecklar organisationen och skapar engagemang bland medarbetarna.
  7. Offentlig service ska dra in medborgarnas, lokalsamhällets och de berördas vetande så att man främjar kvalitet och effektivitet.
Fler nyheter

Bättre lön, undervisningstid och miljö ska ge fler lärare

2018-12-03

De lärare som utbildade sig mellan 1990 och 2010 arbetar fortfarande som lärare. 85 procent finns...

Rektorers lärande - en nyckelfråga för utveckling

2018-12-03

Skolledare är betydelsefulla. Det är såväl politiker som forskare överens om – världen över....

Den fysiska formen på topp - tack vare skolhälsovården

2018-12-03

Behövs skolöverläkare? Ja, om elevernas hälsa är en prioriterad fråga. Folkhälsomyndighetens...

Låt det få ta tid

2018-12-03

Glöm det ”magiska trollspöet.” Det tar tid att bygga upp en högkvalitativ elevhälsa. Varje skola...

Konsten att säga nej rätt

2018-12-03

Billiga flygbiljetter, viktiga idrottstävlingar eller släkt utomlands. Föräldrar har många motiv...

Fotnot

Score, Stockholms centrum för forskning om offentlig sektor. Drivs gemensamt av Handelshögskolan i Stockholm och Stockholms universitet.