Nr 3/21 2021-05-25

Skolchefen i kläm mellan nationell och lokal kontroll

Lars Svedberg är docent i pedagogik och legitimerad psykolog. Han har gedigen erfarenhet av ledarutbildning och kompetensutveckling inom offentlig, ideell och privat sektor. Lars forskar om ledarskap och ledning på olika nivåer inom utbildningsorganisationer. Katarina Roos, är lektor i statsvetenskap vid Centrum för skolledarutveckling, Umeå universitet. Hon är kursansvarig för Skoljuridik och myndighetsutövning i rektorsprogrammet vid Centrum. Katarinas forskning fokuserar på organisation, styrning och ledning i svensk utbildningsförvaltning. Olof Johansson är senior professor i statsvetenskap vid Centrum för skolledarutveckling. Han har lång erfarenhet av forskning, utbildning och kompetensutveckling med politiker, skolchefer och rektorer. Olofs forskning bedrivs ofta med internationella kollegor.

Den statliga befattningen skolchef inrättades år 1958, togs bort 1991, men är sedan 2018 åter inskriven i skollagen. En orsak till att den togs bort var att kritiker under tiden före kommunaliseringen hävdade att det fanns för många regler som begränsade skolans möjlighet att fullgöra sitt uppdrag effektivt (Nihlfors, E (2003); SOU 2014:5).
Vid lagändringen 2018 återinfördes kravet på att varje skolhuvudman ska utse en eller flera skolchefer med uppgift att biträda huvudmannen med att tillse att de bestämmelser i lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter som gäller för utbildningen följs.
Syftet med vår studie är att analysera hur skolchefer tolkar paragrafen i skollagen och hur de ser på konsekvenserna av lagändringen med avseende på sitt uppdrag och sin roll. I syftet ingår också att undersöka hur skolchefer tolkar och prioriterar sitt ansvar och handlingsutrymme i gränssnittet mellan formulerings- och realiseringsarenan. En webenkät skickades till personer som vid årsskiftet 2019/20 presenterades som skolchef på kommunens hemsida (svarsfrekvens 65 procent).

Statens roll har förändrats från att vara upprätthållare av verksamhet till uppdragsgivare. Marknadskrafter har introducerats i offentlig verksamhet och med dessa en ideologisk mix som paketeras i begreppet NPM (Svedberg 2016; Johansson & Svedberg 2020). Denna är inte enbart en import av ord och begrepp, utan också av en ideologi, kultur och styrningsmentalitet. Dessa vilar på Milton Friedmans tankar om att vitala samhälleliga funktioner ska finansieras med offentliga medel, men inte genomföras eller upprätthållas av staten, utan av andra aktörer (Uljens 2021).
En sådan nyliberal policy kännetecknas av privatisering, effektivisering, utvärdering och att ekonomisk rationalitet ges stort inflytande. Givet denna performativa vändning (Hultqvist et al 2018) tillsammans med att den lokala politiken politiserats och förvaltningen professionaliserats (Cregård et el 2018), blir skolchefen en aktör med uppdrag att biträda huvudmannen och tillse att det statliga uppdraget inte underordnas det kommunala.

För 20 år sedan var den typiska skolchefen en medelålders man. Dagens skolchefer är fortfarande medelålders men majoriteten är kvinnor. Frågan är vad detta betyder för skolchefens position och ställning? Här finns paralleller med hur rektorsyrket har förändrats, från ett mansdominerat, till ett kvinnodominerat yrke (Söderberg-Forslund 2009).
Tidigare forskning har visat att yrkens status och anseende förändrats när de gått från mans- till kvinnodominerade (Ullman 1997).
Det är inte enkelt att fastslå när de svarande blivit skolchefer eftersom titeln fanns i många kommuner innan lagändringen. Majoriteten har blivit det under perioden 2018–2020. De flesta var förvaltningschefer eller motsvarande i samma kommun redan innan lagändringen.
Kommunerna har i de flesta fall inte utlyst nya tjänster utan hanterat lagändringen pragmatiskt genom att ge någon i den befintliga organisationen titeln skolchef. Huruvida det betyder ändrade befogenheter är en öppen fråga.

Två tredjedelar av de svarande menar att diskussionen i den politiska nämnden ännu inte resulterat i att uppdraget specificerats. En tredjedel menar att lagändringen inte har påverkat deras dagliga arbete medan närmare hälften menar att den haft viss påverkan, om än i liten utsträckning. De senare svarar att lagändringen bidragit till att skapa tydlighet i uppdraget, ett stärkt mandat och tydliggjort huvudmannens ansvar.
Lagändringen förefaller ha initierat en process mot ökad tydlighet, inte minst vad gäller skolchefens auktoritet och mindset. De mer erfarna skolcheferna ser större förändringar av lagändringen och beskriver att förvaltningschefsuppdraget tonats ned till förmån för skolchefsuppdraget, vilket också verkar påverka deras prioriteringar av arbetsuppgifter. Utbildningsområdet förefaller ha stärkts i förhållande till andra politikområden. Är detta inledningen på en process där det statliga uppdraget vinner terräng?

Variationen i skolchefernas syn på uppdraget kan beskrivas utifrån olika rollkonceptioner, det vill säga grundläggande och meningsbärande drag i sättet att uppfatta och konstruera tjänstemannarollen. Väktaren, som utgör hälften av de svarande, ser sina roller som mer aktiva eller rent av drivande i förhållande till lagparagrafens formulering.
Det finns emellertid en skillnad mellan de som riktar blicken mot nämnden, vilket är majoriteten, och de som riktar blicken mot verksamhetens följsamhet mot lagar och förordningar. I denna härad finns också biträdet, det vill säga de som bistår nämnden och ofta använder just detta ord som explicit hänvisar till skrivningen i den aktuella paragrafen.
Tjänstemannen distanserar sig från den föränderliga politiska dynamiken, tonar ned sin egen roll och fokuserar på att sakligt ta fram underlag för nämnden. Slutligen spindeln som vill hålla ihop och länka samman styrkedjan.
Det vi inte vet är om skolcheferna lagar efter läge och växlar mellan rollkonception beroende på situationen eller om de är konsekventa i sitt val av vilken konceptuell logik som ska ges företräde.

Skolcheferna identifierar ledning av rektorer som det mest betydelsefulla arbetsområdet och lägger ned tid i motsvarande omfattning. Elevers prestationer, planering och målformulering är de områden som de svarande tycker är näst viktigast, men dessa ges relativt sett mindre tid. Det som tar mer tid än önskat är i nämnd ordning budget och finansiering, politiska, och fastighets- och byggnadsfrågor.
Skolcheferna menar att de prioriterar processfrågor såsom ledning av rektorer och elevers prestationer och delegerar dessa i låg omfattning till mellanchefer. Vad gäller strukturella arbetsområden återfinns dessa både hos skolchefen och som delegerade till mellanchefer.

Förväntningarna i fråga om elevernas måluppfyllelse anser skolcheferna vara stort från alla håll, särskilt från den politiska nivån (speciellt ordförande), men även från andra kommunala chefer. Lägst förväntningar upplever de från elever.
Förväntningarna följer ett hierarkiskt mönster och upplevs mest påtagliga från de skolchefen arbetar närmast, för att sedan klinga av, men fortfarande på en tämligen hög nivå. Indirekt signalerar de höga förväntningarna sannolikt vad omgivningen anser vara centralt i skolchefsuppdraget.
En klar majoritet av de svarande säger sig ha ett stort handlingsutrymme. I kommentarerna till frågan sägs att tillit liksom en tydlighet i styrkedjan ger ett stort handlingsutrymme – och omvänt.
Några menar dock att handlingsutrymmet är mindre i för hållande till politiken, men större i förhållande till förvaltningen och dess stödfunktioner. I de fall handlingsutrymmet omskärs nämns krympande ekonomi, politiska "käpphästar" eller en "sidoordnad styrning från experter". Det är tänkvärt att det i några fall görs en åtskillnad mellan rollen som skolchef respektive rollen som förvaltningschef. Förvaltningschefens handlingsutrymme upplevs begränsas av ekonomiska ramar men innanför dessa, i rollen som skolchef, förefaller det upplevas större.

Det är skillnad mellan dem som har – respektive inte har – den högsta positionen inom utbildningsförvaltningen med avseende på upplevt handlingsutrymme. De skolchefer som är underordnade en förvaltningschef har begränsad access till den politiska nivån, och skattar också sitt handlingsutrymme lägre än de som har den högsta chefspositionen inom utbildningsförvaltningen.
Skolcheferna ombads att önsketänka om vilka nya medarbetare man ville anställa. Analytiker/utredare är den mest efterfrågade kategorin, alltså någon som kan hantera data på ett kvalificerat sätt. Betyder det kanske att denna kompetens är svag eller minst utvecklad i de olika utbildningsförvaltningarna?
Den näst mest efterfrågade medarbetaren är en jurist. Sannolikt skapas ett mått av osäkerhet när den juridiska kompetensen inte är tillfyllest.

Vad borde ingå i en skolchefutbildning? Juridik, förvaltningskunskap och samspel med den politiska nivån är de tre kunskapsområden nämns flest gånger. Många skolchefer har gått rektorsprogrammet. Den juridik som ingår i det är sannolikt värdefull men kanske inte tillräcklig. I skolchefsuppdraget behövs juridiska kunskaper inom fler områden, till exempel kommunallagen, förvaltningsrätt och socialtjänstlagen.
Kunskap om de legala förutsättningarna på förvaltningsnivå är nödvändig och upplevs ge trygghet i ledarskapet och (som en skolchef skriver) även mod! Ett andra område som identifieras är praktisk förvaltningskunskap såsom ärendehantering, ansvarsfördelning, beslutsnivåer och chefshierarkier, strategiska processer, relationen till övriga förvaltningar och inte minst själva "skolchefshantverket".
Det tredje området är samspel med den politiska nivån, det vill säga gränssnittet mellan formuleringsarenan och realiseringsarenan.

Många nämner den dubbla styrningen från stat respektive kommun och särskilt dilemman med logikträngsel när kommunala, och statliga mål kolliderar och/eller konkurrerar. De fördjupade kunskaper som de svarande önskar ligger i gränssnittet i styrkedjan ovanför skolchefen, dvs strukturella och kulturella betingelser för samspelet med huvudmannen/politiken. Här inställer sig frågan vad som blir konsekvensen när en nybliven skolchef saknar sådana?
De områden som efterfrågas minst är personligt ledarskap och forskning. Det kan antingen tolkas som att dessa områden är tillgodosedda och att de svarande anser sig ha god kompetens här eller som att dessa kunskapsområden anses mindre angelägna.
Den nationella politikens fokusering på utvärdering och elevresultat (den performativa vändningen) har påverkat skolchefers arbetsuppgifter. Studien lyfter olika aspekter på vad som sker när en kommunal chef ska träda in i en skollagsstyrd statlig roll med uppgift att biträda de lokala politikerna i att tolka skollagen och andra förordningar.

Frågan är om tillägget biträda långsiktigt kommer innebära att rollen får ett annat innehåll och leda till ett tydligare gränssnitt mellan lokal politik och förvaltning. Huruvida detta innebär en högre måluppfyllelse kommer att fokuseras i nästa studie. Har det påverkat rollen och har kvalitén i besluten förbättrats i relation elevernas resultat?

Referenser

Cregård, Anna, Berntson, Erik & Tengblad, Stefan (red.) (2018). Att leda i en komplex organisation: utmaningar och nya perspektiv för chefer i offentlig verksamhet. Första utgåvan [Stockholm]: Natur & Kultur
Johansson, Olof & Svedberg, Lars (red.) (2020). Att leda mot skolans mål: vägval och möjligheter. Tredje upplagan Malmö: Gleerups
Nihlfors, Elisabet (2003) Skolchefen i skolans styrning. ActaUniversitatis Upsaliensis. Uppsala Studies in Education 102.
Svedberg, Lars (2016). Doing a Good Job as a Superintendent. In Nordic Studies in Education 2016:2 pp 125-141.
Svedberg, Lars (red.) (2014). Rektorn, skolchefen och resultaten: mellan profession och politik. 1. uppl. Malmö: Gleerups.
Söderberg - Forslund, Monica (2009). Slaget om femininiteten: Skolledarskap som könsskapande praktik. Stockholms universitet.
Uljens, Michael (2021). [in press] Att leda och organisera utbildning. Lund: Studentlitteratur.
Ullman, Annika (1997). Rektorn: en studie av en titel och dess bärare. Diss. Stockholm : Univ.

Fler nyheter

Ingen förbättring på tio år

2021-09-15

28 skolor som i tio års tid har haft många elever som inte nått godkänt i alla ämnen, har under...

Mer tid till undervisning

2021-09-15

”Undervisningens kvalitet är viktig. Men undervisningstiden kan inte borträknas om eleverna ska n...

"Det är viktigt att vi skapar en vi-känsla"

2021-09-15

Jan Jämsä Jan Jämsä

Hälften av lärarna på Råsunda skolas mellanstadium är nya, och nästan hälften av eleverna. Arbete...

Målmedvetet arbete gav grön flagg

2021-09-15

Eleverna i årskurs 4-5 rensar ogräs och funderar på vad som ska odlas i pallkragarna. I skolträdgården odlas bland annat potatis, jordgubbar och rabarber. Foto Fredsbergs friskola. Eleverna i årskurs 4-5 rensar ogräs och funderar på vad som ska odlas i pallkragarna. I skolträdgården odlas bland annat potatis, jordgubbar och rabarber. Foto Fredsbergs friskola.

Fredsbergs friskola utanför Töreboda nominerades 2020 till Grön Flaggs utmärkelse Årets hållbara...

Problematisk skolfrånvaro - hur möter vi utmaningen?

2021-09-15

Tobias Forsell är filosofie doktor i pedagogiskt arbete. Han har en bakgrund som förskollärare oc...